Сергей Комар, Komar & Partners — о балансе интересов аквакультурных хозяйств и публичного режима береговой полосы

Инвесторы в аквакультуре всё чаще сталкиваются с конфликтом: берег — территория общего пользования, а риски и вложения — частные. Юристы объясняют, почему сплошное ограждение незаконно и как через зонирование и документы защитить инфраструктуру, не нарушая публичный режим.

Ситуация, которая встречается все чаще

Инвестор оформляет рыбоводный участок в акватории: проходит согласования, готовит проект, вкладывает средства в садковые линии, инженерные решения, биобезопасность, охрану. Заключается договор пользования рыбоводным участком. Спустя время на берегу появляются рыбаки и отдыхающие. Кто-то ставит мангал, кто-то подходит ближе к садкам «посмотреть», кто-то ходит вдоль воды.

Инвестор реагирует предсказуемо: устанавливает ограждение вдоль берега и вводит ограничения доступа. Далее нередко следует проверка и вывод надзорных органов: ограничен доступ к береговой полосе водного объекта общего пользования.

Почему так происходит?

Фото: photoikigai / Freepik.com

Нормативная коллизия, о которой многие узнают слишком поздно

В основе конфликта лежит одновременное действие двух правовых режимов.

Публичный режим водного объекта

Для водных объектов общего пользования действует принцип общего водопользования: граждане вправе свободно и бесплатно пользоваться водой и береговой полосой — в рамках закона. Береговая полоса водного объекта общего пользования (обычно 20 метров от линии воды; для небольших рек и ручьев — меньше) предназначена для общего пользования.

Частноправовой режим земельного участка

Земельный участок, примыкающий к воде, может находиться в собственности или аренде инвестора. Но это не отменяет публичный режим береговой полосы, если речь идет о водном объекте общего пользования.

Ключевая формула: наличие права на земельный участок не дает права перекрывать или ограничивать доступ к береговой полосе.

Типовой пример

Компания арендует земельный участок у берега озера (водный объект общего пользования). В акватории оформлен рыбоводный участок, размещены садковые линии и элементы рыбоводной инфраструктуры.

Для предотвращения хищений и несанкционированного доступа компания устанавливает сплошное ограждение вдоль линии берега.

Далее сценарий стандартный:

• обращения граждан о невозможности пройти к воде;
  проверка;
• вывод о создании препятствий доступу к береговой полосе;
• предписание об устранении нарушений и, при несогласии, спор в суде.

Позиция компании: «Мы инвестируем, несем риски за биоресурс, обязаны обеспечивать безопасность и биобезопасность».

Позиция надзорных органов: «Береговая полоса — территория общего пользования; ограничения доступа возможны только при наличии законных оснований и с соблюдением установленной процедуры».

Как обычно оценивают ситуацию суды

В подобных делах суды обычно оценивают одно: создано ли фактическое препятствие свободному проходу по береговой полосе и доступу к воде. Если ограждение фактически блокирует проход к воде или движение вдоль берега в пределах береговой полосы — это, как правило, признается незаконным ограничением доступа.

Позиция поддерживается и высшей судебной инстанцией — Верховный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что право собственности на земельный участок не отменяет публичных ограничений, связанных с береговой полосой. При этом суды различают полное перекрытие береговой полосы и ограничение доступа к отдельным объектам рыбоводной инфраструктуры. Первое признается нарушением, второе допускается при условии сохранения свободного прохода по береговой полосе. 

Где проходит граница допустимого

Ошибка — пытаться решить вопрос сплошным ограждением береговой полосы. Практичнее разделить: где обеспечивается публичный проход, а где действует режим эксплуатации хозяйства.

На практике это означает:

• нельзя перекрывать береговую полосу водного объекта общего пользования сплошным ограждением, исключающим свободный проход;
• допустимо ограничить доступ непосредственно к объектам инфраструктуры, если такие ограничения не затрагивают береговую полосу и не лишают граждан возможности свободного прохода и доступа к воде;
• зону ограниченного доступа целесообразно формировать за пределами береговой полосы, чтобы не затрагивать режим общего пользования;
• если часть инфраструктуры расположена рядом с берегом, ограничения должны быть локальными и не перекрывать общий проход;
• отдельные специальные режимы (санитарные ограничения, зоны с особыми условиями использования территории, режим охраняемых/опасных объектов) возможны, но при наличии законных оснований и официального оформления, а не просто установки таблички.

Фото: Andrei Armiagov / Freepik.com

Почему аквакультура в зоне повышенного риска

Аквакультура — это хозяйственная деятельность, где «просто пройти рядом» может иметь последствия:

• риски заноса инфекций и нарушения биобезопасности;
• гибель рыбы и материальные потери;
• высокая стоимость посадочного материала;
• уязвимость к браконьерству и вандализму.

При этом водный объект сохраняет режим общего пользования. Инвестор несет ответственность и риски, а доступ к берегу остается публичным.

Практические меры снижения рисков

Полностью устранить конфликт интересов нельзя, но его можно сделать управляемым и значительно снизить риски.

• Проектировать, а не «ограждать». Инфраструктура размещается таким образом, чтобы вдоль береговой полосы сохранялась возможность свободного прохода.
• Разграничить зоны. Береговая полоса — зона общего пользования (проход и доступ к воде); зона эксплуатации хозяйства — зона ограниченного доступа к объектам инфраструктуры.
• Закреплять режим в документах. В договоре пользования рыбоводным участком и внутренних регламентах должна быть отражена схема доступа, разграничение зон и меры по обеспечению безопасности и биобезопасности.
• Работать с муниципалитетом и землепользованием. Согласованная и понятная схема доступа снижает вероятность конфликтов, жалоб и жесткого сценария проверки.

Баланс публичного режима и частных инвестиций

Противоречие между правами собственника и общедоступностью берега — не «ошибка закона». Это осознанный баланс публичного и частного интереса. Но для аквакультуры он особенно чувствителен: инвестиции и ответственность частные, а береговая доступность — публичная.

Отсюда главный практический вывод: устойчивость проекта обеспечивается не «забором по берегу», а правильным зонированием, локальной защитой инфраструктуры и документированным режимом эксплуатации.

Далее возникает системный вопрос отрасли: если государство стимулирует развитие аквакультуры, должна ли регуляторная модель точнее учитывать биобезопасность и капитальные вложения? Пока этот вопрос остается предметом дискуссии.

Сергей Комар, управляющий партнер юридической компании Komar & Partners, специально для sfera.fm.